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        徐林:中國未來80%的城鎮人口將分布20個左右的城市群地區

        日期: 2020-09-15
        瀏覽次數: 24

        中國未來20個左右的城市群都能在新的協調機制下實現協調發展,中國大的區域協調發展的格局基本就建立了。國家發展改革委前財政金融司和發展規劃司司長、中美綠色基金董事長徐林出席了2020新浪財經云端峰會,并發表了主題為“區域協調發展重在建立體制機制”的演講。

        徐林:中國未來80%的城鎮人口將分布20個左右的城市群地區

        以下為發言實錄:

        非常高興有今天有這么一個機會在這兒和各位專家還有觀眾一塊兒來交流,關于中國區域協調發展的問題。

        這是一個老問題,即便是在中國計劃經濟的時候就曾經提出過沿海和內地的關系等等。區域協調發展的問題喊了很多年,但是我們可以看到,無論是在每一個五年規劃還是在黨的重要文件或者是年度經濟社會發展計劃里頭都會提到這個問題。到底區域發展我們走過了一條什么樣的路?首先我們先回顧一下我們在區域發展戰略和政策方面有過一些什么樣的動作。

        1999年的時候,我們正式提出了“西部大開發”的戰略,這個戰略后來很快就在第十個五年計劃里頭予以進一步的明確和深化,而且也專門編制了專門的西部大開發戰略的實施規劃。在西部大開發戰略之后,緊接著后來又出現了東北等老工業基地的振興、中部崛起、東部率先實現現代化。所以,我們看中國所有的地區,沒有一個地區是落下的,每一個板塊都有。說到這兒的時候我們就可以看到,中國任何一個區域戰略都不可能把某一個地區落下,因為實際上我們最初搞西部大開發戰略的一個初心是想要縮小西部地區和沿?;蛘邧|部地區的差距,但是后來等到西部、東北、中部都有的時候,東部還得給它搞一個“率先”。所以,一個地區都不能落下,這就是中國的區域政治。我們看到任何一個區域的戰略和政策實際上也都和這個國家的區域的地理和政治聯系在一起的,我們說我們有一個區域協調發展的總體戰略,這個總體戰略說白了就是四大板塊的戰略,沒有一個地方是真正會塌陷的一個戰略。這是我們過去在區域戰略和區域政策方面我們采取的一些行動。

        通過采取這樣一些行動之后,我們到底有沒有成效呢?如果我們去做詳細的分析,我們可以看得見,實際上確實也是有成效的。無論是西部大開發戰略,還是東北等老工業基地的振興,或者是東部地區的崛起,都是有成效的。最主要的成效就是這些地區特別是相對落后地區的發展條件有了明顯的改善,特別是交通等基礎設施的條件有了明顯的改善。所以,我們只要現在到西部地區去,到鄉鎮偏遠落后的地區去,我們能看到這兒的高速公路網,包括高鐵都通達了,有些西部的省區,高速公路是縣縣通的,甚至要進一步鄉鄉要通、鎮鎮要通,要這樣走下去。在這樣的戰略下,我們落后地區的發展條件有了明顯的改善。

        從差距的角度來說,也發生了一些變化。比如說如果用居民的人均可支配收入來衡量的話,我們可以看到在過去一段時間里頭,東部地區與中部地區、西部地區的差距都縮小了。東部地區作為中國最發達的一個地區,與東北地區的居民人均收入的差距也曾經縮小過,但是在過去幾年又開始拉大了。特別值得關注的是,如果我們去算南方地區和北方地區居民人均收入的差距,我們會看到在過去一段時間里頭,南北差距也是在擴大。我們實施了有效的區域發展戰略和政策,我們改變了區域差距擴大的一些趨勢,但是我們看到新的時期,我們的區域差距擴大的趨勢又有了新的特征,這個新的特征主要表現在南北差距在擴大。所以,這是我們未來制定區域政策需要認真對待的一個問題。南北經濟差距如果過于失衡,對我們國家的政治、經濟和社會都會帶來不利的影響。如果我們回顧過去一段時間或者二十幾年,我們區域發展戰略和政策有一些什么樣的成效和不足的話,剛才那幾點我們都已經看得出來。

        講了這么多之后,我們可能還是要反思一下。我們在過去采取的區域發展戰略和政策到底政策本身有一些什么樣的問題?我覺得也是值得反思的。因為這些區域的政策并沒有解決我們區域所有的問題,我們持續搞了幾十年,并沒有解決所有的問題。所以,我們的政策本身也有值得檢討和反思的地方。我個人做了思考,有以下幾個方面:

        一個方面,中國區域政策的空間尺度太大了。我們說“西部大開發戰略”,西部有多大?西部非常非常大,可能占了我們國家接近50%的面積的版圖。在這么大的空間尺度范圍里頭,我們要去制定一個專門的區域規劃和政策,實際上不可能用一個政策、一個尺度去衡量、去實施,因為即便是在西部地區,內部也有著非常大的差距。西部地區像四川的城市化比較密集的地區,它和東部地區可能并沒有太本質的區別。但是到了它的鄉下,人煙比較稀少的地區的時候,它又是典型的西部特征。這么大的空間尺度,我們要來制定區域規劃的政策其實難度是非常大的,可能效果也不一定非常好。所以,我在這方面是有著切身的體會,因為我過去自己也參與過中國的很多區域規劃和政策的制定。比如90年代,當時國務院批復的中國的第一個區域規劃就是西南和華南部分省區的區域規劃,包括整個西南地區再加上華南的廣西、海南和廣東的西部地區,這是個非常大的空間尺度,但是這個規劃實施的效果,我們當時牽針引線是想確定西南地區的出海通道,就是北海,當時南昆鐵路要打通,四川到南寧也要打通,希望通過北海的對外開放能夠牽連起整個西部的開放。但是這個設想實際上也因為區域的尺度太大了,并沒有取得原來規劃時預想的效果。后來又有了泛珠三角那樣更大尺度的區域規劃政策。泛珠三角,從珠三角泛到四川,中間把重慶還跳過去。為什么要跳過重慶?因為重慶是長江經濟帶的組成部分。我們看到這么大空間尺度的區域規劃政策,實際上無論是在規劃的編制還是在實施,包括取得實效方面都是有很大難度的。這是一個問題。

        另外一個問題,又有一個區域政策過于碎片化的問題。一方面我們有尺度非常大的區域規劃的政策,同時我們還有為各個省甚至為一個省內的某個區甚至某個縣,戴著不同帽子的這種非常具體化的區域的規劃和政策,而且這種區域規劃和政策也是由中央部門,特別是像國家發改委這樣的部門來負責牽頭編制的。所以,我們可以看到在過去幾十年里,有的省甚至戴上了好幾頂不同的帽子,那是因為在不同的時期,不同的省級領導出于不同的發展需要提出了不同的區域“帽子”的需要。中央政府部門一響應,然后一制定規劃和政策,我們就看到幾乎全國的每一個省都會戴上一頂不同的帽子。因為如果你的周邊的省都戴上了帽子,我如果是這個省的省委書記和省長,我不弄一頂帽子自己戴上的話,我沒法對自己的人民交代,人家會說我的工作不得力。所以,我一定要爭取。

        這里我們看到,無論是大尺度的區域規劃和政策,還是碎片化的規劃和政策,這里頭都有中央政府和地方政府你來我往,相互之間互相影響和博弈,甚至是地方政府之間相互競爭的結果。這樣一種結果,實際上我們可以看到最后我們的很多區域規劃和政策就失去了重點,失去了精準性。今天我們看到的海南,實際上改革開放之后,它已經有了三頂帽子。第一頂是“海南特區建設”,這個省是特區。第二,“國際旅游島的規劃”,這次是“自由貿易港”。當然我們可以把它理解為它的對外開放的層次不斷地深入,但是我們也可以看到,實際上我們在前面的每一個“帽子”項下其實都沒有取得原來給它戴這頂“帽子”的時候希望看到的發展程度和進展。

        當我們今天回過頭來總結的時候,我覺得這種大尺度的區域規劃和政策和過于碎片化的區域規劃和政策結合在一起,最后可能失去重點,最終使得我們的區域政策并不能取得實際的效果,它的政策效率可能就大打折扣,這是我個人的一點看法。

        第三個不足就是,我們雖然喊區域協調發展,甚至喊區域一體化的發展,但是我們并沒有真正建立起區域協調發展的體制、機制,這對我們來說是一個很要命的問題。我們看了很多發達國家,特別是市場經濟國家,美國是聯邦制的國家,但是我們很難看到美國提哪個州和哪個州要一體化發展。就是在西方的市場經濟國家里,你很難看到一個國家內部去談一體化發展的問題,因為對他們來說,在統一市場經濟的條件下,只要要素是自由流動的,只要是公共服務在全國的層面上統一配置、均等配置的,就不應該出現所謂區域發展不一體化的問題。所以,你看不到他們提這樣的問題。只有在國家與國家之間,比如整個歐盟會提一體化的問題,因為它有邊界。我們是一個中央集權的國家,我們是單一制的國家,我們為什么會提這樣的區域化一體化的問題呢?實際上說明我們缺乏這種機制,這種機制是什么呢?就是我們統一市場顯然被打了折扣。第二,我們的公共服務不是在全國范圍內按照均等化統一配置的。第三,我們一定有行政邊界在妨礙同一市場發揮發揮資源配置的作用。剛才王洪章董事長也專門講了這個問題,我特別認同,就是行政區的經濟、行政權力實際上也在阻礙中國區域協調發展。

        這幾個問題可能是我們過去在不斷的編制各類區域規劃和政策的過程中,實際上我們并沒有克服的一些問題,或者是我們在整個工作過程中,我們實際存在的一些問題。這些問題值得我們在新時期推動區域協調發展的過程去認真對待。

        新時期我們再談區域協調發展的時候,我們到底應該關注什么問題?我個人的看法,重點其實應該關注的是體制機制的問題,當然我們也要有重點地關注一些重點地區。我談三個觀點:

        第一,中國的區域協調發展一定要和城市化戰略相結合。中國目前的城市化率只有60%,但是我相信在15年之后,也就是在中國2035年基本實現現代化的時候,中國的城市化率應該會達到80%左右。但是中國80%的城鎮人口未來會分布在什么地方呢?其實它未來主要會分布在中國20個左右的城市群地區。只有在城市群地區是最容易實現城市群空間載體范圍內的協調發展,這種協調發展是一種什么格局呢?是建立在中心城市輻射,其它大中小城市和小城鎮協調配合發展基礎上的,這是一種真正的基于市場經濟一體化的基礎設施、要素的市場化配置、公共服務的統一配置基礎上的一種協調機制。所以,我們設想中國未來20個左右的城市群都能在一種新的協調機制下實現協調發展,中國大的區域協調發展的格局基本就建立了。另外,中央政府需要重點關注的就是一些特殊困難地區,也就是老少邊窮地區,那些離城市群比較遠的一些地區,這時候中央政府再拿出資源去扶持、支持那樣一些地區,我覺得你是用80%、90%人口的資源去支持10%左右的人口的發展,這個時候你這種轉移支付和補貼是補的起的。所以,如果區域協調發展和城市化戰略能夠結合得更好,特別是以城市群、都市圈為主體格局的城鎮化戰略、空間戰略結合在一起,我覺得中國未來的區域協調發展,它是可以改變過去我們的那種空間尺度太大或者是過于碎片化的這樣一種政策效率的低下。因為在都市群地區、城市群地區是有重點的,而且空間尺度是看得見、摸得著的,是可操作的。而且在這樣的城市群和都市圈范圍內,區域之間的差異也不是特別大,它實現一體化的基礎也會更加穩固、更加夯實。

        這是我的第一個觀點。

        第二,要重視南北差距問題。重視南北差距問題到底應該怎么做?我的看法是要把環渤海灣大灣區的一體化的開發、開放作為一個國家戰略納入國家的“十四五規劃”。中國沿海三大灣區,粵港澳大灣區,長三角實際上是一個大杭州灣。北方的一個大灣區就是渤海灣大灣區。所以,當我們想要解決南北經濟差異過大的問題的時候,我們不可能把整個北方作為我們政策的一個著陸點,我們必須在北方選發展條件最好、發展基礎最牢固、創新開放條件最好的地區,這個地區就是中國的環渤海灣地區。環渤海灣地區有中國的東北地區的遼寧,有京津冀,有山東,這是中國北方經濟最發達的地區,創新資源最集中的地區,開放條件最好的一個地區。如果把這個地區作為北方經濟開發開放的一個重點來打造,納入國家戰略,它的起飛是完全有能力輻射帶動整個東北地區和華北地區,甚至向西北擴散。對于這樣一個地區,值得我們去認真地研究,拿出切實有效的措施,來推動它的開放和開發。

        第三,加快構建統一市場條件下要素能夠自由流動、主體功能定位合理、公共服務能夠均等化的區域協調和發展的新機制。這樣一種新機制是一個大國經濟能夠發揮統一市場優勢,同時允許各要素,特別是人才和資本在全國統一市場的范圍內能夠自由流動,不受戶籍制度的限制,然后公共福利和公共服務也不按照戶籍來進行差異性的或者是歧視性的配置,這樣的話行政經濟它封鎖要素流動的動機就會大大地減弱,這樣的話我們國家區域協調發展的新機制才能夠建立起來。如果沒有這樣一個機制的建立,我們區域協調發展,不管做多少規劃,制定多少政策,最后政策的效率都是要打折扣的。

        我就談這些不成熟的觀點,謝謝。

        -------------

        來源:新浪財經

        作者:徐林,國家發展改革委前財政金融司和發展規劃司司長、中美綠色基金董事長


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